专题·反电诈 | 骚扰电话治理需要考虑的几对关系

文 | 中国移动通信集团有限公司 柴小虎 廖珺

话音业务是基础电信运营商提供的一项基础电信业务，电信用户使用话音业务实现通话，即通常讲的“打电话”。话音业务极大提高了人们信息交流的效率，被广泛应用于经济社会的方方面面，包括商业营销。电话营销具有成本低、互动性强等特点，已成为企业开拓市场的重要推广方式，但同时骚扰电话治理问题也随之而来。研究骚扰电话治理问题，离不开对拨打和接听电话这一对行为的分析。用户拨打电话进行营销，是其使用电信服务的正常需求，但对接听者而言则存在个人生活安宁权保护问题。骚扰电话治理问题复杂，应统筹好拨打者通信自由与接听者生活安宁、通信秘密保护与用户使用行为管理、接收者个性化需求与基础电信运营商识别和拦截的难度等关系，从而在法治轨道上规范电话营销。

随着信息通信技术快速发展，电信服务由于具有覆盖范围广、资费价格低等优势，已成为商业营销的重要渠道。在房地产销售、金融理财、教育培训、保险推广以及医疗健康产品推广等领域，电话营销因其高效直达的特性得到广泛应用。然而，这种低门槛、高效率的营销方式也易带来负面效应：部分企业采取“广撒网”式盲目外呼策略，导致大量非目标用户频繁接收到无关的营销电话，对群众日常生活安宁构成了侵扰。公众对营销电话的投诉量长期位居各类电信服务申诉前列，占电信服务总投诉量的80%以上。其中，金融、房产推销、教育培训是营销骚扰电话的重灾区。

《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第四十条规定，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。基础电信运营商负有保障其用户通信自由的义务，并不因其用户是普通群众还是商户而有所区分。所以，广大企业使用电话服务用于商业营销、推广等活动，属于“通信自由”的范畴。依据现行立法，基础电信运营商无拦截营销电话的义务，电信管理机构也无职责对上述营销电话进行监管。

不可否认，拨打电话在一定情况下会侵扰接听者的个人生活安宁。《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第一千零三十三条规定，任何组织或者个人不得以电话等方式侵扰私人生活安宁。如何认定“侵扰私人生活安宁”？是否拨打一个电话就构成侵扰个人生活安宁？电话营销往往具有很强的目的性，对于接听方而言，其中既有他们主动寻求的信息，也有大量非其所需的内容，因个体偏好不同而呈现出显著的差异性，缺乏作为判定标准所需要的“统一性”，因此不适宜作为判定是否侵扰私人生活安宁的标准。《民法典》第一千一百六十五条规定，“行为人因过错侵害他人民事权益造成损害的，应承担侵权责任”，侵权责任的成立需要具备“侵害他人民事权益造成损害”这一“损害”要件，私人生活安宁是一种民事权益，侵扰私人生活安宁的判定也必须要有“损害”这一事实。因此，应从私人生活安宁是否因电话营销侵扰形成损害事实进行判断，但一个未经同意的营销电话显然不构成显著意义上的侵扰。

房产推销、贷款理财、教育培训、保险产品、股票推荐等商家使用电话进行营销，虽属于正当权利，但毕竟是“经营行为”，应当遵守《中华人民共和国消费者权益保护法》及其实施条例的规范要求。《中华人民共和国消费者权益保护法实施条例》（以下简称《消费者权益保护法实施条例》）第二十四条规定“未经消费者同意，经营者不得向消费者发送商业性信息或者拨打商业性电话。消费者同意接收商业性信息或者商业性电话的，经营者应当提供明确、便捷的取消方式。消费者选择取消的，经营者应当立即停止发送商业性信息或者拨打商业性电话。”据此，使用电话进行营销应遵循这些立法的规定，市场监管等部门也应当依法受理关于此类争议的投诉和举报。

此外，还存在“响一声”类型的骚扰电话，意在诱导用户回拨，以及“呼死你”等利用自动化工具对特定号码进行高频次呼叫，严重影响受害者正常通信。这类行为不仅侵扰了他人的生活安宁，还可能涉及违法犯罪。《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十二条规定，对多次发送淫秽、侮辱、恐吓或者其他信息，干扰他人正常生活的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款，情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。

《宪法》第四十条规定，公民的通信自由和通信秘密受法律保护。基础电信运营商负有保障通信秘密的义务，并不能如有些观点所认为的，可以根据通话内容识别是否为营销电话而进行精准拦截。如按照这种观点进行营销电话拦截，实际上是侵犯公民的通信秘密权。《中华人民共和国电信条例》第六十二条规定，电话用户对其使用电信网络传输信息的内容及其后果负责，因此，使用电话进行营销，若侵扰了接听者私人生活安宁，应该由拨打者承担相应责任。《中华人民共和国网络安全法》（以下简称《网络安全法》）第四十七条规定，网络运营者应当加强对其用户发布的信息管理。因此，电信运营商应该采取措施防范其用户发布违法信息。虽然单纯营销类骚扰电话不属于违法信息，但此类行为易侵扰公民生活安宁、衍生个人信息泄露风险，已成为社会关注的民生问题。基础电信运营商作为通信通道提供方，虽无直接拦截义务，但可基于“保障用户合法权益”的社会责任，在骚扰电话治理中发挥辅助作用：可参照《网络安全法》该条精神，通过入网协议等方式对拨打营销电话的行为进行规范，督促营销电话拨打者落实《中华人民共和国广告法》《消费者权益保护法实施条例》等立法要求中取得接收者同意的义务。例如，对于违反约定的拨打者，可以采取暂停或者停止服务等措施。

实际上，骚扰电话泛滥的深层病灶在于个人信息泄露，这涉及电信、金融、医疗、教育、物流等行业，个别从业者将获得的个人信息非法共享、买卖的问题，甚至形成“信息收集—非法倒卖—精准骚扰”的黑色产业链。当前，在法律层面已构建起多层级的规制体系。在民事责任层面，《中华人民共和国个人信息保护法》第六十九条规定，处理个人信息侵害个人信息权益造成损害，个人信息处理者不能证明自己没有过错的，应当承担损害赔偿等侵权责任。例如，医疗机构若将患者信息出售给保健品营销公司，需对用户因骚扰电话遭受的损失承担赔偿责任。在行政监管层面，《网络安全法》第四十二条明确，网络运营者不得泄露、篡改、毁损其收集的个人信息，未经被收集者同意，不得向他人提供个人信息。如有违反，相关主管部门可根据情节处以最多至一百万元罚款，并实行双罚制，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处最多至十万元罚款。在刑事惩戒层面，《中华人民共和国刑法》第二百五十三条之一规定的“侵犯公民个人信息罪”，明确违反国家有关规定向他人出售或提供公民个人信息，情节严重的，处三年以下有期徒刑或拘役，并处或单处罚金，情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。

话音通信的目的是“通畅”。运营商既不能识别用户通话内容，还必须按照法律和服务协议约定，保障电话接听通畅。因此，在现有法治框架下，运营商在骚扰电话治理中能采取的方式主要限定在“依用户需求”和“资质查验”两个方面。

在依用户需求方面，对于电话接听者而言，可根据自身需求，借助运营商的技术手段拦截骚扰电话。例如，用户可通过免费开通中国移动推出的高频骚扰电话防护服务，有效减少特定号码拨打的营销电话，或某些高频呼叫号码的骚扰电话。部分运营商提供了号码标记服务，将骚扰电话进行标记，也可帮助用户识别并拦截。但与此同时，对基础电信运营商而言，由于《宪法》第四十条规定，其只能通过技术手段从外在表现，如基于频次、号段进行拦截，难以全面限制高度拟人化、内容多变的人工智能骚扰电话，也有可能出现误拦截正常通话的情况，如打车软件、购物平台等常常会使用虚拟号码服务其用户。因此，应在该项服务的开通协议中明确相应的免责条款，如运营商有权调整拦截策略、对拦截的准确性和完整性不作任何声明或保证等。

在资质查验方面，运营商应依法核验相关业务经营者的经营资质及码号使用情况。依据《工业和信息化部关于加强呼叫中心业务管理的通知》，运营商应当核验呼叫中心业务经营者的营业执照、许可证、码号证书、码号备案信息等材料，且按照其电信网码号资源使用证书上注明的呼入呼出功能向呼叫中心业务经营者提供接入服务。根据《综合整治骚扰电话专项行动方案》，运营商按照“谁接入谁负责”的原则，严格语音线路和“95”“96”“400”等码号资源的用户资质审查，掌握使用主体、接入位置、资源用途、允许传送的主叫号码等信息，排查语音中继、互联网专线接入，不得为违规使用线路资源，或为非法经营、超范围经营提供线路资源和业务接入。

针对电话营销中出现的侵扰个人生活安宁等不规范问题，国家层面高度重视，相关部门持续开展专项整治行动，基础电信运营商也积极配合部署技术防治措施。当前，电话营销开始使用大数据和人工智能技术，甚至与人工智能语音合成技术相结合，提高了营销精准度，但也提高了从技术角度防治骚扰电话的难度。面对电话营销活动使用人工智能等新技术问题，应坚持系统思维、法治思维和创新思维，构建政府、企业、社会组织和公众共同参与的综合治理体系。

一是强化多方共治，提升综合治理效果。建议成立由工信、公安、网信、市场监管、金融、教育等监管部门组成的联合工作组，做好分类，依职责进行处置。第一，可以根据需要就骚扰电话治理在不同层级进行立法，进一步明确各类主体的法律责任，引导各个行业不同场景下的语音业务健康发展。例如，针对人工智能营销电话的，须履行“真实身份告知义务”，通话开头必须播放“本呼叫为自动语音营销”的提示音等。第二，规范基于用户画像的“精准营销”行为，特别是明确利用人工智能技术进行自动化营销的法律义务，如营销方必须在通话初期明确告知其人工智能身份等信息。第三，规范“同意”机制的获取与管理。严格规制App、网站等通过概括授权、默认勾选、捆绑授权等方式获取用户“同意”用于电话营销的行为，确保用户“同意”的真实性和自愿性，并保障用户便捷使用撤回同意权。

二是严厉打击个人信息泄露。如果说骚扰电话侵扰了电信用户的隐私权和安宁权，那更难以接受的是骚扰电话背后的个人信息泄露问题。相关监管部门应依据《网络安全法》《个人信息保护法》等加大力度惩治侵犯公民个人信息的犯罪行为，个人信息处理者应按照《个人信息保护合规审计管理办法》对其处理个人信息时遵守法律、行政法规的情况进行合规审计。有关案例应依法公开，提升震慑力。

三是加强行业治理，用技术手段构建智慧防骚扰体系。严格落实电话用户真实身份信息登记制度，督促运营商落实码号资源管理、语音专线接入有关义务，加强对呼叫中心、营销外包等行业的规范管理，提升对异常呼叫行为如高频呼叫的监测、识别和处置能力。要求大型互联网平台对其提供的通信功能加强管理，防止被滥用。对责任落实不到位的企业，依法依规严肃处理。由基础电信运营商根据用户需要提供智能防骚扰增值服务，发展以用户为中心的人工智能通信助理，帮助用户智能接听、筛选、管理来电，甚至代替其与营销电话进行初步沟通。加大防骚扰信息服务平台的推广力度，强化骚扰电话与电信网络诈骗一体化技防手段，确保用户能够便捷办理防骚扰服务，更方便使用。在保障用户安宁的同时，为正常的商业营销提供经用户授权的联结方式。

（本文刊登于《中国信息安全》杂志2025年第7期）

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