前沿 | 从总体国家安全观合作安全理念看美欧人工智能治理合作新动向

文 | 中国现代国际关系研究院博士研究生 张哲 董倩雯 王晓悦

习近平总书记深刻指出，“加快发展新一代人工智能是事关我国能否抓住新一轮科技革命和产业变革机遇的战略问题。”当前，人工智能技术高速迭代，大国博弈竞争日趋激烈，人工智能全球治理呈现阵营化、碎片化态势。美欧将价值观和意识形态深嵌于人工智能治理合作全过程，中国则主张促进人工智能的安全、公平、普惠发展。我国亟须贯彻落实总体国家安全观，有效化解人工智能带来的多领域、复合型威胁，并以“合作安全”理念为引领，为人工智能全球治理作出中国贡献。

加强人工智能全球治理，是世界各国有效应对人工智能带来的风险挑战、促进国际合作并共享技术发展成果的必然选择。中国以“合作安全”理念引领人工智能全球治理合作，有助于发展中国家弥合“智能鸿沟”，实现公平普惠发展。

（一）人工智能治理跨国合作存在内生必然性

人工智能具有技术跨国扩散、产业链互联、风险无界等突出特征，任一国家都无法单独驾驭，必须通过全球治理实现风险共防、责任共担、利益共享，确保“智能向善”，让人工智能技术的研发、应用和推广真正增进人类福祉。

地缘政治经济格局对人工智能技术发展的客观约束。全球关键矿产资源的空间分布呈现显著不均衡特征，尤其是对人工智能技术研发具有基础性支撑作用的铜、钴、锂、镍及稀土元素等战略资源。这种资源分布的结构性失衡，既为地缘政治博弈埋下潜在诱因，同时催生了国家间的战略依赖关系。鉴于此，人工智能治理不能仅局限于技术伦理维度，而需将保障供应链韧性的地缘经济逻辑与掌控战略资源主导权的地缘政治同步纳入治理框架。

人工智能技术的全球研产供链结构催生治理合作需求。全球人工智能发展呈现显著的权力集中特征，根据斯坦福大学《2025年人工智能指数报告》，美中两国占全球人工智能私人投资总量的40%，且两国顶尖模型的技术性能基本持平。人工智能技术依托的专用硬件、云基础设施因其成本高昂，致使市场主导权高度集聚于少数头部科技企业。这些企业深度参与全球人工智能全链条布局，引发公众对市场垄断、运营韧性、网络安全及金融稳定等方面的广泛关切，亟须全球治理合作。

技术革命与社会转型的治理范式重构需求。以人工智能技术为代表的第四次工业革命促进全球互联互通，为经济社会各领域发展注入强劲动能，同时衍生出系列复杂问题。例如，虚假信息的快速跨国传播、网络犯罪活动的全球蔓延、全球劳动力市场遭受的结构性冲击、恐怖主义活动及军事对抗等。各种风险具有的全球特性还与风险扩散联动带来的跨国特性相互叠加，凸显了构建共同技术标准、认知框架、治理规范的紧迫性。

（二）应以“合作安全”理念引领人工智能治理合作

“不合作是最大的风险，不发展是最大的不安全”。“合作安全”理念契合人工智能技术的复杂治理需求，倡导在技术发展、标准制定、法规监管等方面深入交流，为有效化解威胁、促进国际合作提供了具体指导。

人工智能引发的国家安全风险日益突出。我国《国家安全战略（2021—2025年）》指出，要加快提升网络安全、数据安全、人工智能安全等领域的安全治理能力。由于人工智能技术发展日新月异，技术内生安全问题日益向政治、经济、军事、文化、社会等其他领域交叉传导，存在安全治理滞后于技术发展的赤字现象。因此，需要结合人工智能技术的跨国特性，系统全面透视人工智能引发的国家安全风险，以“合作安全”理念予以洞悉。

运用总体国家安全观强化科学分析。在总体国家安全观视角下，科技安全处于支撑保障地位，是其他领域安全的基础。人工智能是第四次工业革命的标志性技术，深刻改变了人类的生产生活方式，也导致各国围绕技术发展权、规则话语权的争夺愈加激烈。需要运用好总体国家安全观，进一步研究新兴领域安全风险产生和治理机制，以“合作安全”理念予以应对。

美欧人工智能治理合作存在内在缺陷。当前，中国、美国与欧盟代表着全球人工智能治理三大典型范式，而美欧治理合作中存在战略意图分歧、技术发展鸿沟、政策法规阻碍等多种内在缺陷。特朗普开启第二任期以来，美国以大国博弈为核心重塑跨大西洋关系，美欧人工智能治理合作出现值得关注的新动向。需要进一步提升中国人工智能治理模式吸引力，以“合作安全”理念予以超越。

（三）人工智能治理的典型路径比较分析

总体来看，中国在人工智能治理实践中注重多边合作和技术的普惠发展，既避免了美国的技术霸权倾向，又弥补了欧盟的实践落地短板。中国大力推动人工智能技术的共享与应用，提供全球公共产品，打造了可持续发展模式。

1. 中国路径：统筹发展与安全的动态平衡

在《中国制造2025》《新一代人工智能发展规划》等顶层政策框架的指引下，中国以2030年建成全球人工智能创新中心的战略愿景为驱动，已成长为全球人工智能发展的核心驱动力量之一。其治理实践的核心逻辑体现为“发展—安全”双轮驱动，形成“法规约束+伦理引导”的复合治理框架。《新一代人工智能治理原则——发展负责任的人工智能》《新一代人工智能伦理规范》等伦理准则被纳入核心治理工具；《个人信息保护法》从数据权益维度为人工智能发展划定法律边界；《生成式人工智能服务管理暂行办法》作为首部专门针对生成式人工智能的专项法规，确立了技术应用的基本规范。

2. 美国路径：创新驱动与行业自律的监管范式

美国联邦政府在人工智能治理领域总体秉持审慎包容立场。特朗普2.0开启后，美国对人工智能采取更具弹性的监管取向，其政策重心显著偏向技术创新激励、经济竞争力维护与国家安全保障。一是强化联邦机构对人工智能技术的评估体系建设；二是推动现有监管框架的适应性调整，依托各职能部门的法定权限发布行业指导文件；三是构建以行业自愿承诺为核心的自律机制。

3. 欧盟路径：规则引领与人本导向的治理体系

2024年8月1日，欧盟《人工智能法案》正式生效，成为全球首部全面监管人工智能领域的法律框架，构建了技术中立原则下的风险分级治理体系——依据人工智能系统的风险等级实施差异化监管，对“高风险”应用设置更严格的合规要求与监督机制。该法案以伦理价值为核心导向，标志着欧盟在人工智能治理领域的“规范塑造”实践，通过监管框架的域外效力形成“布鲁塞尔效应”，试图为全球治理提供基准。

相较之下，“全球南方”国家在人工智能各领域均存在显著滞后性。这种能力差异所形成的“智能鸿沟”，不仅会加剧全球发展不平等，更将阻碍发展中国家对人工智能技术红利的有效获取，亟须加强全球治理。

在美欧贸易与技术委员会（TTC）等框架下，美国与欧盟协调人工智能战略与行动，将价值观融入治理合作。特朗普第二任期加大科技遏华力度，欧盟相应在半导体、关键原材料、芯片制造等关键领域作出调整。美欧人工智能治理竞合出现一些值得关注的新动向。

（一）特朗普第二任期加大人工智能发展力度

特朗普自2025年1月开启第二任期以来，其人工智能治理已呈现出鲜明的“去监管化”和“美国优先”特征，核心目标是巩固美国在人工智能领域的全球领导地位，同时强化对华技术遏制，继续通过技术封锁来削弱竞争对手的实力。

从政策层面看，特朗普上任首日便废除拜登政府2023年《关于安全、可靠和可信开发和使用人工智能的行政命令》，欲加强美国在人工智能领域的主导地位。他认为拜登的政策阻碍创新，转而放松国内监管约束，并任命主张减少干预的人士担任联邦贸易委员会主席、“人工智能和加密货币沙皇”、白宫科技政策办公室主任等关键职位。硅谷巨头游说成功，可自行开展伦理审查。共和党还提出禁止州层面出台限制人工智能发展的法规，减少企业合规成本。

从产业层面看，特朗普上任次日宣布启动“星际之门”人工智能基础设施投资计划，价值5000亿美元，旨在全美建设20个超大规模数据中心，预计创造10万个就业岗位。该计划将强化人工智能算力，支撑医疗、军事等领域应用，首个项目已在德克萨斯州动工。此外，特朗普还确保能源供应以应对人工智能所需的巨大耗电量，加强国防部与帕兰提尔、OpenAI等与政府关系深厚的人工智能公司合作，发展自主无人机、预测分析系统、元星座（即利用人工智能赋能现有卫星网络，提供强大的全球监控与决策支持）等应用，将人工智能打造成战略工具。

从国际层面看，特朗普一方面强化出口管制，延续并升级拜登时期的人工智能芯片禁令，收紧英伟达等企业对华高端GPU出口，阻遏中国获取算力资源；另一方面，通过关税战、经济制裁、“长臂管辖”等手段，将人工智能列为北约、七国集团、四方安全对话等美国盟伴体系的重要协同事项，再访中东强推人工智能合作，“软硬兼施”强压盟国“价值观对齐”，推动全球人工智能研产供链“去中国化”。

（二）欧盟人工智能领域自主性显著提升

特朗普重返白宫后，跨大西洋关系骤然趋紧。在此背景下，欧盟为维护自身经济、数据安全，进一步提升其人工智能领域的自主性，加强技术研发投入和监管规则制定，以期在新的国际竞争中占据有利位置，维护其在全球治理中的话语权。

以实现技术自主为目标，减少对外部环境的依赖。通过加强补贴力度与提升科研和人才优势多措并举的方式，打造“欧洲品牌”的人工智能。2025年2月11日，欧盟委员会主席冯德莱恩在出席人工智能行动峰会时宣布，欧盟将出台“投资人工智能”倡议，调集2000亿欧元打造人工智能超级工厂。欧盟委员会副主席亨娜·维尔库宁表示，人工智能领域是使欧洲更具竞争力、安全性和技术主权的核心。然而，由于大国战略竞争加速演进以及自身结构性问题，当前，欧盟人工智能治理仍面临投资规模不足、过度依赖外部基础设施、政策妥协风险加剧等挑战。

以监管优势为依托，强化规范塑造与机制构建。作为国际社会的“规范性力量”，欧盟希望凭借所谓价值观和规范优势，在人工智能领域发挥更加举足轻重的作用。欧盟以《人工智能法案》为基础，构建基于风险分类的监管体系，并涵盖高风险系统审查、透明度要求、数据治理与合规机制等内容，形成了从设计到部署的全过程监管链条。该法案不仅为欧盟成员国提供了统一的治理依据，也对全球人工智能企业进入欧洲市场设立准入门槛，有意将其推广成为全球人工智能治理领域的“欧洲模式”。

拓展多边合作渠道，将自身打造为人工智能治理领域国际标准制定者。近年来，欧盟在联合国、经合组织、七国集团、二十国集团等多边合作框架下积极倡导建立全球人工智能伦理倡议与治理框架。欧盟还积极支持联合国秘书长提出的设立“全球人工智能治理机构”建议，并提议由联合国教科文组织牵头制定全球人工智能伦理标准。欧盟还注重同“全球南方”国家合作，通过与非洲建立“数字经济伙伴关系”“东盟—欧盟战略伙伴关系”等，推动建设人工智能能力机制，推广欧洲相关治理经验，这表明欧盟试图在中美技术竞争之外，着力开辟人工智能全球治理的“第三条道路”。

（三）美欧人工智能治理合作的“非对称性竞合”态势上升

美欧人工智能治理合作始终存在结构性矛盾与内在张力，集中体现在“美国优先”政策与“欧洲主权”的角力。双方关系本质上仍是美国霸权护持与欧盟争夺自主性、控制与反控制的“非对称性竞合”关系。

战略目标方面存在差异。美国人工智能战略的本质在于维系其全球科技霸权，将人工智能等技术作为地缘政治博弈的工具。而欧盟的核心目标在于实现“数字主权”，避免成为中美产业竞争的技术、市场、规则附庸。这种目标差异导致双方在合作中难以完全协调。例如，欧盟未在TTC框架内以价值观为由谴责中国，也没有排他性地禁止中国人工智能技术。而在美国推动“清洁网络”计划排除中国技术时，欧盟虽部分响应，但仍保留与中国在人工智能应用等层面的合作。2025年2月，中国签署巴黎人工智能宣言，但美国拒签。

数据治理方面存在分歧。美国主张“数据自由流动”，强调市场主导和国家安全优先，通过《云法案》允许美国政府跨境调取数据。而欧盟则将数据隐私视为基本人权，严格限制数据流动，试图构建自主的数据治理体系，减少对美国云服务的依赖。美国科技巨头在欧盟市场虽占据主导地位，却常因垄断和数据滥用等问题被处罚。例如，根据美国信息技术与创新基金会（ITIF）统计，欧盟《通用数据保护条例》（GDPR）自2018年生效以来，对美国企业的罚款高达83%。欧盟通过“数字税”和反垄断调查等手段保护本土企业，而美国则指责欧盟“贸易保护主义”，并通过WTO诉讼或单边制裁反击，导致双方互信削弱。

技术标准层面争夺主导权。算法透明度、伦理评估、安全规范等人工智能技术标准是全球竞争的焦点。虽然欧盟试图推动“风险分级”监管模式成为全球标杆，但由于美国具备更强技术优势，从基础标准到应用规则均强迫盟友“对齐”，从而主导国际标准制定。例如，北约发布新修订的《人工智能战略》就要求提升联盟内部人工智能系统之间的“互操作性”，采用美国国家标准与技术研究院（NIST）有关风险评估标准。

面对美欧人工智能治理竞合态势的新动向与新特点，党中央高瞻远瞩、谋定后动，在人工智能治理合作方面做出重要战略部署。中国以“合作安全”理念为引领开展人工智能治理合作，顺应了人工智能技术发展，符合广大“全球南方”国家期待，具有独特优势。

（一）美欧分歧为中欧加强人工智能治理合作提供了运筹空间

身处充满不确定性的世界，中欧更应当共同坚持多边主义，携手应对全球挑战。

一方面，特朗普再度执政以来的外交逻辑和政策偏好一定程度上使中欧关系迎来转圜窗口期、战略机遇期，在此目标形势变化下，中方需把握好欧盟内部务实合作诉求。中欧人工智能治理合作在技术研发、场景应用、数字经济、可持续发展等领域存在广阔前景。以DeepSeek为代表的中国人工智能在应用领域具有优势，而欧盟在数据安全、隐私保护和审查机制上拥有成熟的立法经验和基础研究实力。双方可在标准和规范制定方面实现优势互补，通过分享技术标准和监管经验，为全球数字经济的健康发展奠定更稳固的规则基础。欧盟内部以法国为代表，主张“欧洲技术自主”，特朗普再度执政后，这一派观点变得更为务实灵活。中欧双方在开源技术生态、绿色人工智能标准、跨境数据试点等领域有巨大的合作潜力，还可以共建全球人工智能治理对话等多边治理机制，淡化人工智能治理合作中的价值观壁垒。

另一方面，欧盟在技术自主诉求与对美国依赖现实之间仍存在战略失衡并受制于美国压力。欧盟的人工智能技术和产业基础本已相对薄弱，在中美两国全力推进技术创新的背景下，欧盟若再固守失衡的战略取向，将进一步削弱其技术能力。欧盟若屈从美国在新兴技术领域的绝对优势地位与强大实力，追随美国将人工智能技术竞争政治化、工具化，此举非但无法提升其安全效能，反而会破坏开放合作的国际创新环境。但就中长期而言，欧盟超国家机构存在的“泛安全化”倾向、价值观因素以及欧盟内部成员国之间的分歧，可能会制约中欧合作向纵深发展。

（二）坚持真正的多边主义，打造“数字丝绸之路”

中国在人工智能治理领域积极践行真正的多边主义精神，为全球治理贡献了更具包容性、合法性、可操作性的中国方案，尤其重视通过多边合作缩小“智能鸿沟”，在推动技术普惠与“全球南方”国家合作方面发挥了独特作用。

支持联合国作为全球人工智能多边治理中心的地位。中国共同发起联合国大会《加强人工智能能力建设国际合作决议》并获协商一致通过，直接回应“全球南方”国家参与人工智能发展与治理的强烈诉求，为发展中国家提供了制度性发声渠道。中国明确倡导在联合国内部建立人工智能治理机制，派出技术和法律专家加入联合国秘书长设立的人工智能问题高级别咨询机构，为全球治理提供专业性政策建议，这些举措均进一步强化了联合国作为全球治理核心平台的合法性。联合国的参与既是对现有“国际制度复合体”治理结构的补充，也是化解规范竞争分歧的关键场域。参与人工智能治理合作的不同国家、企业以及联合国相关机构等多个主体得以在共同原则框架下对话与协调，推动全球治理体系向更具包容性、更具广泛合法性的方向演进。

秉持“共商共建共享”的全球治理观。中国倡导开放、互联、平等的治理路径，反对美欧将人工智能技术竞争政治化、工具化的“筑墙脱钩”做法，致力于防止其异化为“维护霸权或谋取不公平优势的工具”。落实《全球人工智能治理倡议》，启动面向发展中国家的“人工智能能力建设中短期教育培训”，传播技术知识与专业经验。向《特定常规武器公约》提交“关于规范人工智能军事应用的立场文件”，倡导“慎重负责”的军事人工智能应用原则，划定规范应用底线，坚持“智能向善”的价值导向。提出《人工智能全球治理行动计划》，倡议成立世界人工智能合作组织，推动安全治理国际合作。中国还积极开展与世界各国的政策交流，涵盖人工智能测试、评估、认证及监管等关键环节，推动构建开源、包容的人工智能社区。启动中国—金砖国家人工智能发展与合作中心，邀请上合组织成员国共建人工智能应用合作中心，建设面向东盟的人工智能国际合作高地，促进人工智能基础设施互联互通，加强产业、人才、服务等务实合作，以技术共享促进全球治理的普惠性。

在特朗普第二任期背景下，美国以大国博弈为核心、以科技遏华为重点，重塑跨大西洋盟伴体系，以合作之名、行威压之实，使自身安全而盟国不安全。在人工智能治理合作中，美国试图拉拢欧盟共同遏华，但欧盟提升战略自主性对美国形成牵制，也给中欧加强合作提供了空间。中国秉持“合作安全”理念，发展自身人工智能技术的同时，保持开放姿态，将中国人工智能发展成就运用到全球治理合作、构建人类命运共同体当中。以DeepSeek大模型、华为昇腾芯片为代表的中国本土人工智能创新成果充分表明，美国依仗盟伴体系对华科技制裁和战略遏压不会得逞。

展望未来，中国有能力在坚持技术自主创新基础上，争取“技术—治理”双突破，以“合作安全”理念为引领，统筹自身安全与共同安全，为世界提供更多人工智能公共产品。通过共建“数字丝绸之路”向“全球南方”国家贡献中国智慧，分享具有中国特色的人工智能治理经验，协助发展中国家构筑技术安全屏障。借助联合国、金砖国家、上海合作组织等多边平台推动共商共建共享的人工智能治理合作，支持高校、智库、企业开展人工智能联合研究，与国际社会携手倡导“智能向善”，共同推动人工智能朝着有益、安全、公平的方向健康有序发展。

（本文刊登于《中国信息安全》杂志2025年第6期）

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